“一带一路”债务可持续性分析框架

—\引言

资金融通是“一带一路”建设的重要支撑。2017年以来， 28国财政部门核准《“一带一路”融资指导原则》，呼吁“一 带一路”相关国家政府、金融机构和企业共同行动，推动建 设长期、稳定、可持续、风险可控的融资体系，在动员资金 时兼顾债务可持续性，推动“一带一路”建设融资安排支持 可持续、包容性增长。

亚的斯亚贝巴发展融资行动议程指出，投资对实现可持 续发展至关重要，而债务融资是提供资金的重要工具。我们 同时也认识到，应在满足投资及可持续发展的融资需求和债 务可持续性间寻求平衡。为此，我们在国际货币基金组织和 世界银行低收入国家债务可持续性分析框架（LIC-DSF）基 础上，结合“一带一路”国家国情及发展实践，制定《“一 带一路”债务可持续性分析框架》（以下简称本框架），旨在 支持“一带一路”国家在确保债务可持续性的同时，推动经 济社会可持续发展。

本框架适用于对“一带一路”低收入国家（以下简称低收 入国家）进行债务可持续性评估。此处低收入国家指同时有 资格获得减贫与增长信托（PRGT）和国际开发协会（IDA） 优惠性贷款的国家，或者有资格获得IDA无偿援助的国家。

本框架是非强制性政策工具，鼓励中方和共建“一带一路”

国家金融机构利用本框架对低收入国家进行债务可持续性 分析评估，参考评估结果，对其债务风险进行分类管理，并 作为贷款决策的重要参考。本框架也将作为多边开发融资合 作中心的配套政策工具。

二' 分析流程与标准

债务可持续性分析流程：（1）明确债务范围；（2）预测 宏观经济走势；（3）校验预测的准确性；（4）确定国家分组；

（5）开展压力测试；（6）判断风险信号；（7）修正模型结 果；（8）确定风险评级；（9）形成分析报告。

（―）明确债务范围。

本框架将债务范围明确为广义公共部门未来需要向债 权人支付本金和/或利息的债务，包括债券、贷款和其他应付 账款等。

广义公共部门具体包括政府（中央政府、州政府、地方 政府、社保基金和其他预算外基金）、国有金融和非金融企 业（主要指有政府担保借款、或进行无偿准财政活动、或无 盈利记录的国有企业）和中央银行。

如果国有金融和非金融企业能够在没有政府担保的情 况下借款、不进行无偿的准财政活动且具有盈利记录，不纳 入公共部门。与国有企业有关的准财政活动包括：收费低于 商业价格以及支出高于商业价格的行为、为增加预算收入的 定价（为了增加政府收入，处于垄断地位的国有企业可能定 价高于竞争市场价格）、提供非商业服务（例如社会服务）。

中央银行代表政府签订的外债（如从国际货币基金组织 的借款）计入公共债务。为货币政策或储备管理而发行的中 央银行债券或进行的外汇掉期不计入公共外债。

本框架中关于公共部门的定义仅适用对相关国家进行 债务可持续性评估，不适用于其他情形。

（二）预测宏观经济走势。

结合一国经济发展规划和中长期财政规划，综合考虑经 济发展状况、经济周期、资本积累、人口结构和技术进步等 因素对经济的影响，对未来20年宏观经济基准情景进行预 测（包括1-5年的中期预测和5-20年的长期预测）。该基准 情景代表了基于当前信息和数据未来最可能出现的情景。

同时，还需预测未来20年的债务变化，包括境内外融 资来源和融资条件。其中，境外融资来源包括多边机构贷款、 双边政府贷款和商业贷款；境内融资来源包括央行预缴款、 短期借款、中长期借款和长期借款；融资条件包括利率、宽 限期和到期日。债务预测应综合考虑政府融资需求和外部资 金的可得性，以及融资条件和债务结构的中长期变化趋势。 本框架使用合理确定的贴现率计算债务现值。需输入的宏观 经济及债务数据见表1。

表1：债务可持续，性分析框架宏观经济及债务数据

1国际收支和国际投资头寸手册第六版

（三）校验预测的准确性。

对基准情景的准确性进行校验，并据此对现有宏观经济 假设和融资假设进行调整，校验包括以下三个方面：

1. 债务变化的驱动因素。如果历史债务与预测债务的驱 动因素存在较大差异，或者债务在过去5年出现较大非预期 变化，需作出合理解释或修正相应假设。

2. 公共投资与经济增长的关系。重大生产性投资虽在短 期内提高负债率，但可带来更高的增长、收入和出口，从而 降低未来负债率。因此，反映公共投资对经济增长和债务变 动的影响至关重要。举借新债进行公共投资对经济增长的拉 动效应可用一个投资系数表示。当增加一项公共投资时，如 果采用历史经验投资系数计算的经济增长水平与实际经济 增长不符，需作出合理解释或修正相应假设。

3. 财政调整与经济增长的关系。如果低收入国家考虑进 行财政调整，首先应评估财政调整计划的可行性，如果可行, 再评估财政调整与经济增长的关系。偏离预期的经济增长可 能会影响财政调整，财政调整也可能影响经济增长。如果财 政调整对经济增长的影响与预期不符，需作出合理解释或修 正相应假设。

（四）确定国家分组。

各国因政策和制度优势、宏观经济表现和吸收冲击能力 存在差异，债务承载能力可能不同。本框架采纳国际货币基 金组织和世界银行低收入国家债务可持续性分析框架的国 家分组和阈值标准，以综合指标（Composite Indicator, CI） 作为国家分组的依据。CI指标通过国家政策及制度评估

（Country Policy and Institutional Assessment, CPIA）  指标得 分、经济增速、侨汇收入水平（侨汇收入/GDP）、国际储备 水平（国际储备/进口）、全球经济增速计算3,公式如下：

Remittances Reserves /Reserve^²

^CI = ^%^CP1A + 629 + 63 —布—+69 go* ^+p5 [imports） + ^pB^9w 爲=0.385; p₂ = 2.719; 6- = 2.022;但=4.052;庆=3.990; & = 13.5204 其中，g和如分别为该国和世界经济增长率。公式中的 变量取值为过去5年历史值和未来5年预测值的10年平均 值。按照CI指标计算结果，将国家的债务承载能力分为弱、 中、强三组，如表2所示。只有当一国债务承载能力分组评 价连续两年存在升级或降级时，才需修改其国家分组。

表2： CI指标与国家分组阈值

CI分值 国家分组

CI < 2.69 弱

2.69 <Cl< 3.05 中

CI > 3.05 强

（五）开展压力测试。

通过对不同情景进行压力测试，衡量预期债务负担指标 对假设条件变化的敏感性。本框架中有5种类型的压力测试: 标准压力测试、或有负债压力测试、特殊情景压力测试、自 定义压力测试和反向压力测试。

1.标准压力测试。标准压力测试适用于所有国家，包含 6种情景的冲击：经济增速下降、财政赤字扩大、出口收入 减少、资本流入减少、货币贬值以及上述5种情景的冲击叠 加。其中冲击设置为指标的基准预测值减去一个标准差。如 果历史平均值低于基准预测值，压力为历史平均值减去一个 标准差，标准压力测试情景见表3。

表3:标准压力测试情景

情景设计

冲击传导路径

2. 或有负债压力测试。或有负债压力测试适用于所有国 家，假设在预测期第二年将部分或有负债转为实际债务进行 测试。债务冲击由两部分组成：（1）至少占GDP 5%的或有 负债转为实际债务；（2）在前述债务范围中未统计的公共部 门的其他或有负债，包括政府对金融系统的隐性责任、国有 企业债务、政府和社会资本合作（PPP ）等。表4中给出了 冲击的初始值，可根据各个国家自身特征进行调整。

表4:或有负债压力测试情景

3. 特殊情景压力测试。特殊情景压力测试适用于可能面 临由特定情景引发特殊风险的国家，如举借新债、遭遇自然 灾害、大宗商品价格冲击和市场融资成本上升。举借新债适

7对于政府担保国有企业债务未完全涵盖于债务范围屮的国家，将触发GDP 2%的默认冲击。如果政府 担保国有企业债务已经包含在债务范围屮的政府债务屮，并且与政府未担保的国有企业债务相关风险经评 估认定为可以忽略不计，此冲击可降低为0%。

用于评估新增公共债务对债务可持续性的影响，需结合新增 公共债务的现值和假设条件的相应变化，综合评估其对一国 债务可持续性的影响。遭遇自然灾害适用于易受自然灾害影 响的小国，以及其他自然灾害发生频率较高且经济损失较大 的国家。大宗商品价格冲击适用于对大宗商品出口收入较为 依赖的国家。市场融资成本上升适用于以浮动利率发行外币 主权债券，或有能力但暂未从国际市场获得持续稳定融资的 国家。（表5）

表5:特殊情景压力测试情景

8根据自然灾害发生一年后公共债务占GDP比重与震前水平变化的屮位数，计算自紧急灾害数据库 （EM-DAT）屮所有经济损失超过GDP 5%的事件数据。

9此处大宗商品价格冲击定义为，预测的第二年基准大宗商品价格与IMF对燃料和非燃料大宗商品价格 预测分布68%置信区间（相当于基准大宗商品价格减去一个标准差）的下限之间的差异，详见 http: //www. imf.org/external/np/res/commod/index. aspx.

4. 自定义压力测试。自定义压力测试适用于因特殊国情 或缺乏历史数据而无法使用前述压力测试的情景。这些情景 包括：（1）可能对经济增长和财政收入造成不利影响的投资 项目延期；（2）突发风险，如内战或重大公共卫生危机；（3） 输入型宏观经济风险；（4 ）政策执行不当导致债务状况恶化。

5. 反向压力测试。首先选择一个或者多个风险变量，如 汇率、利率、经济增速以及新增债务等；然后设定债务指标 阈值；最后计算债务指标达到阈值时风险变量的取值，据此 测算该国能够承受外部冲击的大小。

（六）判断风险信号。

通过比较基准情景和压力测试情景下债务指标的预测 值与指标阈值，得出债务风险信号。公共外债指标和公共债 务负债率阈值见表6。

表6：公共外债指标和公共债务负债率阈值

公共外债风险判别规则为：（1）公共外债指标在基准情 景和极端压力测试1。情景下均未超出阈值，为外债低风险;（2） 基准情景下公共外债指标未超出阈值，但有至少一个指标在 压力测试情景下超出阈值，为外债中等风险；（3）有至少一 个公共外债指标在基准情景下超出阈值，为外债高风险。

公共债务总体风险判别规则为：（1）公共外债低风险， 且公共债务负债率（公共债务现值/GDP）在基准情景和极端 压力测试情景下均未超出阈值，为公共债务低风险；（2）公 共外债中等风险，或者公共外债低风险但公共债务负债率在 压力测试情景下超出阈值，为公共债务中等风险；（3）5个 债务指标（包括4个公共外债指标和公共债务负债率）中任 一指标在基准情景下超出阈值，为公共债务高风险。

（七） 修正模型结果。

基于上述标准化评测结果，综合考虑指标超出阈值的频 率和幅度、国内债务情况、私人部门外债情况、流动性金融 资产可得性、长期性风险变化以及债务违约的损失率等多方 面因素，对模型结果进行修正。

（八） 确定风险评级。

结合债务模型的风险信号和评估调整意见，确定公共外 债风险和公共债务总体风险的最终评级。本框架重点关注公 共外债风险评级，公共债务总体风险评级作为相关补充信息。

公共外债风险的最终评级为：低风险、中等风险I】、高

极端压力测试为10年预测期内债务水平达到最高值的压力测试。

u对于公共外债评级结果为屮等风险的国家，可根据风险指标特征进行进一步描述：（1） “承受冲击空

风险以及外债困境。当一国正在进行或即将进行外债重组谈 判、或存在外债拖欠时，应当被评为外债困境。

公共债务总体风险的最终评级为：低风险、中等风险、 高风险以及债务困境。当一国存在外债困境、正在进行或即 将进行国内债务重组谈判、或存在国内债务拖欠时，应当被 评为债务困境。

如果债务可持续性分析表明一国未来发生外债或债务 困境事件的可能性很高，即偿债指标短期大幅超过阈值、或 债务指标显著或者持续超过阈值且预判债务状况不可持续 时，可评为外债困境或债务困境。对于债务指标“显著或者 持续超过阈值”是否意味着债务状况不可持续的判断，应考 虑超出的时长（一般不考虑3年以内的短期超出）、幅度、 节点（重点关注预测期前5年超出阈值情况）、指标超出后 是否能快速回到阈值内、债务指标和偿债指标是否同时超出 阈值等因素。

判定外债困境或债务困境需考虑以下排除情况：对于外 债和国内债务重组谈判，应排除基于市场的自愿债务重组; 对于债务拖欠，应排除：（1）拖欠额低于1 %GDP; （2）因 支付技术问题、支付障碍（如被制裁）、有争议的索赔、外 交分歧、难以找到支付对手方或债务管理不善而产生拖欠;

（3）对官方债权人的债务拖欠，已签署双边债务减免协议;

间有限”，即基准情景下债务指标至少有一个已接近阈值，一旦出现屮等程度的不利外部冲击，将会导致风 险评级下调；（2） “承受冲击空间较大”，基准情景下债务指标都远低于各自对应的阈值，只有较大的外部 冲击出现时，才会导致风险评级下调；（3） “有一定空间来吸收冲击”，不属于上述类别的其他国家。

（4 ）对私人债权人的债务拖欠，已与多数债权人兄成债务 重组，且政府判定其有“诚意”与剩余债权人进行谈判。

一般而言，当一国被评为低风险或中等风险，其债务是 可持续的；当一国被评为高风险甚至债务困境时，也并不意 味着其债务就一定不可持续。总的来说，当一国很可能履行 其当前和未来的偿付责任时，其债务就是可持续的。实践中， 债务可持续意味着，在基准情景和压力测试情景中，确保债 务稳定的债务水平和偿债安排政治上均可行且能被各方接 受，能保持经济增速在合意水平，并能充分推进当局的发展 目标。因此，在判定债务可持续性时也需要考虑诸如可行性 问题、债务结构和债权人构成、对发展目标的影响等本框架 未纳入的因素。

（九）形成分析扌艮告。

分析报告（模板见附件）主要包括以下内容：（1）公共 债务范围；（2）债务情况；（3）宏观经济预测情况；（4）国 家分组；（5）压力测试的情景设定；（6）公共外债分析；（7） 公共债务分析；（8）模型结果修正；（9）最终评级；（10） 当局意见；（11）表格与图表。

三' 报告评估结果应用

（―）管理债务风险。

原则上，债务可持续性国别分析报告拟每年编制一次。 有关机构可基于报告评估结果，并结合相关国家未来发展空 间、新增贷款的承载能力、债务可持续性以及2030可持续 发展议程等共同发展要求，对“一带一路”国家债务风险进 行分类管理，并作为贷款决策的重要参考。

（二）提供技术援助。

我们欢迎国际货币基金组织和世界银行等国际机构为 提高低收入国家债务可持续性作出的积极努力。我们鼓励其 继续向有需要的“一带一路”国家提供技术援助，支持其强 化财政政策框架，加强债务风险管理能力建设，抵御外部冲 击，优化融资选择，并确保公共资金安全。

附：债务可持续性分析报告模板

债务可持续性分析报告模板

债务可持续性分析报告标准格式如下:

某国债务可持续性分析结果

摘要段应明确国家公共外债的风险评级，并披露该评级 是否采取了相关调整。本段还应包括对公共债务总体风险的 评级，并解释与外债风险评级有差异的原因。此外，应对风 险评级中必要的细节进行说明，要注意风险评级对政策改变 或其他因素的敏感度，并提出相应政策建议。

一'公共债务范围

•本框架债务分析范围默认为公共外债和公共债务。当 本框架无法涵盖全部公共债务时，应就此作出解释，并在或 有负债压力测试中予以补充验证。此外，还应反映本框架所 使用数据存在的遗漏或问题。

> （表格：公共部门债务范围和或有负债压力测试设定） 二'债务情况

•公共外债和公共债务情况（包括债务减免等）。

•公共外债和国内债务的构成（包括债权人、条款和优 惠情况等）。

•私人外债情况。

三' 宏观经济预测情况

•宏观经济预测的主要内容应包括：实体部门（实际经 济增长、增长的主要驱动因素和通货膨胀），财政变量（中 长期财政规划、初级财政余额和借款成本），对外部门（经 常账户变量、外国直接投资等外部融资来源、外部公共融资、 外部私人融资和特殊融资）和外汇储备变化。

•设定的国内融资和外部融资组合。外部融资应包括优 惠贷款、赠款、以及预计在中长期内有转变为赠款可能的非 优惠（市场）贷款。

•校验宏观经济预测基准情景，并作出解释或修改相应 的预测。

> （表格：基准情况校验工具图）

四' 国家分组

•明确该国综合指标的结果和适用阈值，列出指标发生 的变动并作出解释。

•按国家债务承载能力确定国家分组（弱、中、强）。

> （表格：综合指标和阈值表）

五' 压力测试的情景设定

•分别设定标准压力测试、或有负债压力测试、特殊情 景压力测试、自定义压力测试和反向压力测试的情景，解释 如何设置情景压力测试（如果对默认设置中有任何更改，需 明确理由），并给出相应压力测试结果。

六' 公共外债分析

•模型结果/风险信号：

＞基准情景下，预测的外债指标走势，以及突破阈值时 的分析。

＞压力测试情景下（包括或有负债和特殊情景压力测 试）,预测的外债指标走势，以及突破阈值时的分析。

＞自定义压力测试结果分析。

七' 公共债务分析

•模型结果/风险信号：

＞基准情景下，预测的公共债务总额（包括公共债务占 GDP比重）走势，以及突破阈值时的分析。

＞压力测试情景下，预测公共债务总额（包括公共债务 占GDP比重）走势，以及突破阈值时的分析。

＞自定义压力测试结果分析。

八' 模型结果修正

•指标超出阈值的频率和幅度

•国内债务情况

•私人部门外债情况

•流动性金融资产可得性

•长期性风险变化

•债务违约的损失率

九' 最终评级

•确定公共外债和公共债务的最终风险评级（考虑模型 结果调整因素）。

•对影响债务可持续性的重大风险进行讨论，并提出有 关建议。

十、当局意见

本框架的假设和评估结果应该与被评估国家当局进行 充分沟通。报告应包括当局对相关问题的不同意见。

~\ \表格和图表

表格：

•基准情景下债务可持续性框架（公共外债和公共债务）

•债务关键指标的敏感度分析（公共外债和公共债务）

•风险信号汇总表

图表：

•债务增长和债务占比的有关图表（公共外债和公共债 务）